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也就是说，必须在一般立法中并不常见。

第三，在规范上，如前所述，诸如自治机关的内涵、自治权的边界以及自治法规制定权、财政自治权、地方性经济自主权、地方科教文卫体事业自主权、组织地方公安部队权、自治机关公务语言权、国家的帮助职责等民族区域自治制度要素基础本身，即属我国《宪法》第三章第六节所规制的核心问题，以宪法相关规定的存在作为规范基础。该法第6条第3款民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，从实际出发，不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力，逐步提高各民族的物质生活水平的规定。

三、认真对待另一半：中央与民族自治地方关系法制的补充渊源 如前所述，虽然我国《民族区域自治法》扮演重要角色，但其在调整中央与民族自治地方关系的过程中仍显得力不从心，需要通过规范体系的结构性获得其他法律规范的补充与支持，而对这另一半中央与民族自治地方关系法，学界的关注往往不足。二是指示，即作为卡尔·拉伦茨所谓的指示参照性的法条(参见前注[46]，卡尔·拉伦茨书，第141页)，精准引入我国《刑法》第397条的规制效力。文章来源：《政治与法律》2018年第3期。目前中央层面的重要民族区域自治法律规范其实有两部最具代表性，除我国《民族区域自治法》外，还有2005年发布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称：《若干规定》)。[75]笔者提及的法律规范无论如何解释或修改，都难以从根本上解决中央与不同地方关系规范的体系建构问题，其根本解决之道在于《中央与地方关系法》的制定。

[47]我国《立法法》第8条明确将犯罪和刑罚列为法律保留事项，因此《若干规定》中刑事责任规范的价值实际有两点：一是宣示，即强调相关刑事责任追究的民族法制场域。除此之外，可预见的是，在海峡两岸统一之后，台湾地区将成为另一种更高程度的自治地方。此章共27条，占该法条文总数的36…5%，亦是该部法律中篇幅最大的一章。

另一方面，在2011年的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，宪法相关法部分第四段即开宗明义地指出：中国制定了民族区域自治法，实行民族区域自治制度，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，依法保障各少数民族的合法权益。具体到本文语境中，我国《民族区域自治法》部分条款的宣示效用本身也当然构成其规范价值的一部分，但我国《民族区域自治法》理应在宣示价值和规制价值之间找到恰当的均衡，而现在的规范抽象程度显然过分夸大了宣示的部分。蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第172页。[71]关于我国《法律解释法》制定的相关问题，可参见前注[69]郑毅文。

[29]参见[德]阿图尔·考夫曼主编：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社2013年版，第152页、第149页。第一，针对我国《民族区域自治法》前述第二类缺憾，我国《立法法》提供了相对细化的实施方案。

参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第102页。该法第六章在表述上对于具有强制性色彩的应当一词的使用频率为12次，分布在该章19个条文中的10个条文中。我国《宪法》关于民族区域自治制度最基础的规定有两处，一是序言第十一段，二是第4条第3款，这两项内容在我国《民族区域自治法》中则集中反映为该法的序言部分。[55]第三，既有的自治条例往往在设有赋予权力和职责条款规定的同时，未设置与之配套的责任条款，一定程度上放大了我国《民族区域自治法》法律责任缺失所诱发的消极影响的奶酪效应。

[52]第二，聚焦特定的民族自治地方。[12]参见高韫芳：《当代中国中央与民族自治地方政府关系研究》，人民出版社2009年版。[35]具有社会学效力的判断基准是规范如果被遵守，或者不被遵守时会被制裁。一方面，我国《宪法》并未明确在处理中央与民族自治地方关系的过程中究竟可借鉴哪些中央与一般地方关系的规范要素，从而诱发具体赋权的操作性障碍。

(二)我国《立法法》：立法事权划分的核心规范 我国《立法法》主要针对我国《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系中三类力有不逮的情形作出必要的规范补足。[61] 其他法律规范对中央与民族自治地方关系的调整，最大弊端是过于分散，查找相关规范并建立适当的逻辑关联并非易事，这就阻碍了法律有机解释的标准的实际建立，不利于对规整脉络中许多条文间事理上的一致性、对法律的外部安排及其内在概念体系的考虑，[62]进而影响对具象央地关系实施法律调整的效率。

[24]一方面，另外9个没有使用强制性表述的条文，在规范语言上授予受规制主体的选择空间，即对于这9个条文所涉及的职责，上级国家机关有自主选择是否实际履行的可能性。[45]沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2009年版，第272-273页。

台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯。1982年宪法的民族区域自治条款则在相当程度上向1954年宪法致敬(参见表1)，除原则条款外，还对自治机关的组织结构、委办事项、自治事项、重要的自治权以及上级国家机关帮助职责等核心问题予以明确。[2]早在1981年9月30日，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英代表中国共产党、全国人大常委会和国务院向新华社发表的关于台湾回归祖国，实现和平统一的九条方针中就曾明确提出：国家实现统一后，台湾作为特别行政区，享有高度的自治权，可保留军队。[37]然而，这项重要的自治权在我国《民族区域自治法》中却仅仅被其24条全文照搬，没有任何细化与展开。根据我国《宪法》30条的规定，我国的民族自治地方依层级不同分为自治区、自治州和自治县三级(类)，相应地，中央与民族自治地方的关系亦可分解为中央与自治区、中央与自治州以及中央与自治县三类。[76]笔者曾对这些问题作过系列研究。

[44]这在相当程度上仅具有一定程度的说服力，而不具有正式的法律约束力，更不属于规范的法律渊源。表1：1954年我国《宪法》与现行我国《宪法》中民族区域自治条款的规范结构比较 显然，宪法的民族区域自治条款对于我国《民族区域自治法》作为中央与地方关系法所面临的第一类问题即因位阶有限而导致的局限性具有重要的补强作用。

在研究和处理中央与民族自治地方关系实践中，前述我国《民族区域自治法》中的条款扮演了关键角色。[38]对我国《宪法》第116条的这一形式突破，最早源于2000年我国《立法法》第66条第1款(即2015年修改后的我国《立法法》第75条第1款)。

它规范了中央和民族自治地方的关系，以及民族自治地方各民族之间关系，其法律效力不只限于民族自治地方，全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。依循前述的完善进路，规范模糊和批准程序的问题可通过法律解释或法律修改的方式解决。

[19]参见[美]查尔斯·弗瑞德：《何谓法律：美国最高法院中的宪法》，胡敏杰、苏苗罕、李。其一，在理论上，不能因自治州、自治县设置于特定的省、自治区、直辖市的行政区划内，[31]就认定中央与自治州、中央与自治县的关系能够被中央与其所在省级地方的关系所全面兼容或整合。其二，关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央)，[10]典型体现为该法第六章上级国家机关的职责的规定。[49]可治理性是指治理能力以及找到指导公共行为之实际条件的能力。

首先，作为逻辑前提，应深入认识宪法在调整中央与民族自治地方关系过程中的核心规范地位。王倩倩：《中央与民族自治地方财政关系研究》，东北财经大学出版社2012年版。

[31]目前我国隶属于省的自治州有25个，隶属于自治区的自治州为5个(均位于新疆)。[47]我国《立法法》第8条明确将犯罪和刑罚列为法律保留事项，因此《若干规定》中刑事责任规范的价值实际有两点：一是宣示，即强调相关刑事责任追究的民族法制场域。

我国央地关系的一体多元格局就此形成。第三，针对我国《民族区域自治法》前述第四类缺憾，我国《立法法》搭建了不同类型央地关系间规范要素沟通的桥梁。

台湾当局和各界人士可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理。[70]典型成果如张兆松：《检察解释与审判解释冲突的解决》，《法学》1997年第5期。[11]在为数不多的专题性著作中，研究者同样对我国《民族区域自治法》给予了极高的重视。[14]同前注[1]，许崇德书，第26页。

笔者对这种未区分具体情形的绝对化判断持保留意见。[34][奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2014年版，第374页。

如何在规范稳定的前提下实现制度发展乃至续造？塑造活的法律就成为法律解释的重要时代使命，此即斯特劳斯(David A. Strauss)所谓的随着时间演进、变化、适应新环境而无需正式修正。第三，目前上级国家机关职责的运行中存在怠于履行的问题，这就要求相应的法律责任具有足够的惩罚性和震慑性，但《若干规定》对此仅在其第32条第1款笼统规定各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，这难以对不作为问题给予切实、有力的追责。

这两类条款的优化主要存在于纵向规范位阶的层面，即通过修改相关法律实现对宪法的实质承接，或通过修改相关法规和地方立法实现对法律的实质承接。[58]可见，学界长期以来将自治区作为诊判重点的逻辑陷入了路灯效应的怪圈。